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走进法律之门--《法律门前》读后/刘侨

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 21:59:57  浏览:9216   来源:法律资料网
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走进法律之门
《法律门前》读后
《法律门前》(Before the Law),弗兰茨•卡夫卡(Franz Kafka),《审判》

内容摘要:
《法律门前》是弗兰茨•卡夫卡未完成的小说《审判》中的一部分。寓言情节以守门人和乡下人为主线层层展开,通过二者对话及行为的精彩的描写,引出了笔者对一系列相关法律问题的思考。哲学家阿尔弗雷德•诺思•怀特海德曾经说过,所有西方哲学只不过是柏拉图的注脚;同样可以说所有西方法律的论述不过是弗兰茨•卡夫卡的注脚。【1】那么,《法律门前》所映的法律问题则是广泛而深远的。
关键词:
法律之门 民主 法治 法律公开 行政权力

在弗兰茨•卡夫卡的小说《审判》中有这样一则寓言:
法的门前有一位守门人在站岗。一个乡下来的人走到守门人跟前,请求进门见法。但守门人说现在不能放他进去。乡下人想了想,问过一会儿是否允许他进去。“可能吧,”守门人答道,“但现在不行。”由于通向法的门像往常一样敞开着,守门人又走到门的一旁去,于是乡下人探身门内窥望。守门人看到了,笑着说:“如果你这样感兴趣,就努力进去,不必得到我的允许。不过,你要注意,我是有权力的,而且我只是守门人中最卑微的一个。里面的每一座大厅门前都有守门人站岗,一个比一个更有权力。就说那第三个守门人吧,他的模样连我都不敢去看。”这些困难是乡下人不曾料想到的。他以为,任何人在任何时候都是可以晋见法的,但是当他更切近地看着这位身穿皮外套、鼻子尖耸、留着长而稀疏地鞑靼胡须的守门人时,他决定还是等到许可后再进去。守门人给了他一条凳子,让他坐在门边。他就坐在那里等了一天又一天,一年又一年。为了能获准进去。乡下人曾为自己地旅程准备了很多东西,他倾其所有,即使是很贵重的东西,希望能够买通守门人。守门人接受了所有的东西,然而每次收礼时都说:“我收下这个只是为了不让你觉得有什么事情该做而没做。”在那段漫长的日子里,乡下人几乎是不间断地观察着守门人。他忘却了其他守门人,对他而言,这个人似乎是他与法之间的唯一障碍。开始几年,他大声诅咒自己的厄运;后来,因为衰老,他只能喃喃自语了。他变得孩子气起来,由于长年累月的观察,他甚至连守门人皮领上的跳蚤都熟悉了。他请求这些跳蚤帮忙说服守门人改变心意。最后,他的眼睛变得模糊不清了,他不知道周围世界真的变黑暗了,还是自己的眼睛在欺骗他。但是在黑暗中,他现在能够看到一束光线不断地从法的大门里射出来。现在他的生命正接近终点,弥留之际,他将整个等待过程的所有体会凝聚成一个问题,这个问题他还从未向守门人提出过。他招呼守门人到跟前来,因为他已不能抬起自己正在僵硬的身体。守门人不得不把身子俯得很低才能听清他的话,因为他们之间的身高差别增加了很多,乡下人越发处于劣势。“你现在还想知道什么?”守门人问道,“你没有满足的时候。”“每个人都极力要到达法的面前,”乡下人回答,“可这么多年来,除了我,竟没有一个人来求见法,怎么会是这样呢?”守门人看出乡下人已筋疲力尽,听力也正在衰退,于是在他耳边喊道:“除了你,没有人能获准进入这道门,因为它是专为你开的,我现在要去关上它了。”
这里,将寓言所蕴涵的道理暂且搁置,先对守门人和乡下人这两个人物进行透析。
一、守门人与乡下人
《法律门前》的整个情节都是围绕这守门人和乡下人这一对矛盾体而展开的。法律之门是守门人工作和生活的核心,他在职权的限制下,奉行着旨意性的原则,于是他对乡下人入门见法进行了限制,而乡下人抱着接近法或是与法交流沟通的初衷,通过各种手段与守门人的限制进行了频繁的对抗。作者通过细致入微的心理描写和行为细节描写,短短千余字便使人物形象愈发逼真、跃于纸上,也使得寓言内涵愈加丰富,在人物的举手投足间容易让人产生无尽的遐想。
守门人给人产生的第一印象容易是一个呆板、守旧、没有人情味儿的角色。他拥有权力,却又不知变通,百年如一日的把守着第一扇大门,永远以自己魁梧凶狠的形象面对世人,使诸多的拜访者望而却步。他甚至难得回望一下门内的景象,他连第三个守门人的模样都没见过,那么可以推断,也许他对于自己真正所守护的是什么也十分模糊。他尽职得有些极端,就像一尊立于门前的雕像,或许只为乡下人而启动。然而当面对着乡下人的时候,他的表现却让人大跌眼镜,岿然成为乡下人前行的一道屏障。同时相对于乡下人来说,守门人是一个有权力有力量的强者,他眼看着乡下人为求见法其生命在门前逐渐的消释亦不为所动,直到最后才将真相告知。最后的真相像是对乡下人的讽刺,在这种黑色幽默的结局中,读者或许惊栗或许惶惶不安,在守门人与乡下人的对峙过程中,对二者的倾向性已经开始摇摆不定。
然而,在经过深入的挖掘后,守门人却向读者展现了其更为本质的一面。首先,他是一个忠于职守的人。他多年坚守自己的岗位,从来没有离开过一步,也没有半句怨言,终始如一的敬业精神使其直到最后一分钟才把门关上。这里需要注意的是,守门人是为法服务的,是法的执行者,他的职责是看守法律之门。这也就需要坚定持久的毅力以及严格细致的责任心,对于法的旨令必须严格执行,不得掺杂任何主观意思成分,在法定的职责权限内容不得守门人半点徇私或变通。因而他坦然面对乡下人烦人的乞求和纠缠,同时也没有被贿赂,在接受乡下人贵重的礼物时也只是为了让他觉得还有什么事情该做而没做,即便是身上的跳蚤也没有办法说服其动心。他不多嘴,在那么多年里他只提一些“很没人情味儿”的问题,【2】关于门内的情况也只是浮光掠影的提及了第三个守门人,在与乡下人长时间的言词“交锋”中,他并没有给予明确的指引或过多的暗示,也只有在乡下人行将就木时方给予其一个最终的答复。他不多事,以致于不知道第三个守门人的模样,就更不用说接近法了。他从不怀疑法所下达的旨令的合理性与正当性,他所要做的只是绝对的服从。此外,正如在最后乡下人的疑问,“这么多年来除了他竟无一人来求见法”,想必这也是守门人行使其职责的结果,因为法律的大门并没有为其他人敞开。
守门人的另一个特点在于他给自己定位明确。他不仅清楚的认识到自己职责的重要性,【3】还知道自己是守门人中地位最卑微的一个。
同时守门人的本性是善良的,在没有违背其职责原则的前提下很是体恤乡下人。由始至终他并没有声色俱厉地呵斥或使用暴力威胁,相反地,他善意的警告乡下人门内层层把守的状况,并提供一条凳子让其等待,礼貌的允许乡下人在其面前诅咒自己的厄运。此外他还尝试着和乡下人进行轻松而简短的对话。其实守门人对于乡下人的每一个问题都是有问必答,直到耐心地回答完最后一个问题。
至于乡下人,大多数人喜欢将其摆在一个值得同情的弱者地位。可以说他是社会阶层中最为普遍的人民的代表,他抱着单纯、善意的初衷以及人民的企盼渴望与法进行面对面的交流。但就其现实的社会背景来看,乡下人及其所代表的社会群体在强大的特权及行政权力下处于弱势,这也就在一定程度上决定了乡下人在与守门人的对峙中处于消极被动的境地。
笔者认为,乡下人并不值得同情。其实在他与守门人的第一次对话中对方就已经暗示了自己有权通过此门。【4】而守门人对其作出的限制可以说都是形式上的:首先,守门人从头至尾都没有提到如果乡下人强行通过的后果,并将采取何种措施进行阻拦。他只是笑着说:“如果你这样感兴趣,就努力进去,不必得到我的允许。不过,你要注意,我是有权力的……”可见他并没有言明其权力行使的范围。其次,“由于通向法的门像往常一样敞开着……”【5】如果乡下人无权入内,守门人完全可以将大门直接关上。
乡下人把注意力过多的集中在了第一个守门人身上,从而作出了许多无畏的努力和争取,换来的却是生命的代价。“他忘却了其他守门人,对他而言,这个人似乎是他与法之间的唯一障碍。”【6】他使出浑身解数、倾其所有讨好守门人,但却从未想过采取其它方法突破那扇门,哪怕是强行进入?他甚至愿意长年累月的观察以致熟悉了守门人皮领上的跳蚤,却不愿花些时间去发现那扇门的玄机或是另辟蹊径。他此行的目的似乎已变成了如何成功排除守门人这道障碍,而其他的守门人、乃至法,似乎已无足轻重了。
最后,乡下人还表现出了其怯懦和消极的一面。他大声诅咒自己的厄运、愤恨命运的不公,然后衰老、然后死亡。即便是在其即将闭眼前所挤出的疑问也不再表现出任何对见法的要求,代之以对他人行为的不理解。
二、民主与法治
乡下人穷尽一生只为见法一面,实际上他曾两次变相地“见”到了法。一次是在黑暗中乡下人通过一束不断从门内射出的光线与法所做的短暂的交流,这或许是法在门内深处对他所作的最后的提示或是呼唤;另一次是在他生命即将终结的时候,守门人便已将法的面貌作了最精辟的描述,他说:“除了你,没有人能获准进入这道门,因为它是专为你开的。”也就是说不仅是乡下人,法其实也是在期盼着能够见乡下人一面,能够见以乡下人为代表的生活在社会底层的广大民众一面,这也可以看作是守门人对法的本意的传递。
然而,由于诸多守门人的存在,于是成了法与乡下人之间永远难以跨越的鸿沟。守门人在一定程度上可以看作是特权阶级的化身,毫无疑问,他们拥有权力,并且越是接近法权力便越大。他们不仅把守着每一扇通往法的大门,还把持着法。也许只有最后一道门的守门人才见过法,他贪婪的将自身固有的位置和权力优势发挥到极至。他将法软禁起来,一层层的向下面的守门人发号施令,直到第一个守门人。他的野心并没有被其他人发现,而他的命令只会被视为是法的意志的表现,他冠冕堂皇的成为法的传教者,久而久之,他便与法成为一体,口衔天堑、言出法随。同时他又聪明的融合了在民间广泛流传的并已得到人民普遍信服的原则以及法的最为本质的意思表示,【7】在此前提下自由的解释法并不会使人产生怀疑。
出于对自身利益的考量,他故意拖延乡下人——这个早已被法选中的进见者前进的进程。他下令将每一扇大门敞开,并告知第一个守门人乡下人可能可以通过但却不是即刻,至于是什么时候却是一个永远未知的答案。这一切都是源于他对乡下人的恐惧,一个法的救赎者一旦了解了法的真实面目,并将其公诸于世,这将会给每一个特权阶级以毁灭性的打击。在作者看来,守门人成了贵族集团的映射,“贵族们在解释法律时虽然没有理由受个人利益——与我们的利益相对立——的影响和左右,因为法律从一开始就是为了贵族们的利益而制定的,他们高居法律之上,这似乎就是为什么法律全部执掌在他们手中。”【8】
那么被一小部分特权集团所把持、隐藏的法是不是真正意义上的法呢?要回答这个问题很自然的就会联系到法与民主的关系问题。逐本溯源,法从其诞生之日起便成了少数权力主体维持其统治秩序的工具,特权阶级可以为迎合其利益而随意的粗暴的扭曲法意或是作出不符合常理的法律解释,从而愚弄被统治阶级。在奴隶制和封建制的特权经济的基础上衍生出来的治国方略更多的是一种人治而不是法治,法在当时的历史背景下所起的作用无非是特权阶级对抗舆论的挡箭牌或是对自己权力实施的托词,形同虚设的法与摆设无异。与人治相对,法治则是指以民主政治与市场经济为基础,以法律至上、权利本位为核心的一种治国方略。【9】也只有在法治的社会中,法律才能实现其真正意义上的价值。
随着社会文明的进步,人们逐渐意识到民主是实现法治的首要政治条件。民主是政治范畴里的概念,它通过一种政体的建构来实现公民在享有平等权利的同时,在政治、经济以及文化等领域的广泛参与并最大限度的保障大多数公民的利益。也就是说,法律的完整形态应以民主为前提和基础,两者是辨证统一的整体。法不应由少数特权阶级完全按照其自身利益来制定、实施,即便是一部毫无瑕疵的法律也不应由他们把持。真正的法律应当在很大程度上反应人民普遍的利益,反应公共意志的需求,立法、执法司法过程应得到人民一定程度的参与,并接受他们广泛的监督。所有法律关系主体包括政党、国家机关、社会组织和公民都必须严格地、平等地守法,不允许有任何特权。【10】
三、法律的公开性
“被那些我们不知道的法律所统治是一件非常痛苦的事”,【11】这与前面所述的问题,即法律被少数特权集团所把持的现象休戚相关。法律越是神秘、不为人知,越能凸现他们权力的正当性,于是就出现了“刑不可知,则威不可测”的旧传统以及“朕即国家”的人治思想。
对于这个问题,乡下人在一开始便表示了困惑,他曾经以为任何人在任何时候都是可以晋见法的。【12】然而这一最为单纯却又是千真万确的本能意识却遭到了守门人的扼杀,即便是他拥有晋见法的权利,却仍需付出漫长的等待来获得许可。也许在乡下人来到法律之门之后,头脑中现实与理想做了激烈的交锋,剧烈的反差使他对先前民间所流传的法的系统另一形象产生怀疑,先古的贤者们世代积淀下来的经验、告诫在这道门前竟是如此的苍白。
乡下人直到最后依旧没能见到法,确切的说是没有见到真正的法。笔者曾经以为,乡下人从站在法律门前的那一刹那开始直到最后死去一直都在与法进行面对面的交流,也就是说他早已无意识的站在了法的面前。他在法律门前一生所见到的都是守门人在职责范围内的行为,守门人是忠诚的法的执行者,他严格的遵循法的旨意而行事。那么守门人的行为也就可以看作是法的意思表示,守门人对乡下人所提出的一切要求或问题的应对也就是法的应对。
然而,在对法的真实涵义及本质进行分析后才发现,以上论述存在一个原则性的错误。诚如前面所提及的民主与法治问题中法的真正意义的问题,也就是说在非民主非法治的社会结构中法是不存在的,至少不是真正意义上的法。那么守门人所遵循的“法”的正当性便值得怀疑。笔者认为,第一个守门人所遵循的原则是由最深处的守门人在将对法的解释通过命令的形式通过一个一个守门人所传递出来的,而第一个守门人则并不会去质疑命令的正当性,他只会单纯的将其视为法所下达的神圣的昭示,并绝对的服从。
这样说来,乡下人所见到的只是法的假相,其实质仅仅是位阶最高的守门人的旨令,而这一切均为法的神秘性使然。所以有的评论家认为,守门人和乡下人都是受骗者,笔者持赞同意见。
从法制史发展实践来看,早在公元前536年,郑国子产就已将郑国的法律条文铸在象征诸侯权位的金属鼎上,向全社会公布;公元前513年,晋国赵鞅把前任执政范宣子所编刑书正式铸于鼎上,在形式上明确了“法律公开”这一新兴地主阶级的立法原则;公元前451年、450年,古罗马十人委员会将制定的《十二表法》公布于罗马广场。人类文明的进步以及权利意识的萌芽促使法律公开化成为历史的必然。黑格尔在《法哲学》中提出三项国家行为公开的标准,第一项便是法律公开。在他看来,法律公开不仅仅满足了公众的知情权,而且更是法律逻辑的自我展开。诚然,法律公开可以看作是实现民主实现法治的必要的手段和过程,也只有将法律成文化、系统化最后公开化,才能接受人民的监督和评断,是否符合法治社会下的立法标准,也只有公开后方可有效的进行技术操作。
四、行政权力与法律权威
将守门人看作少数特权集团的射影,多少带有传统阶级社会的时代烙印。而站在当前现实社会的体制下来分析,守门人或许更大程度上成为了行政权力的代言人。守门人为法服务,由始至终扮演着法意的执行者的角色。(这里暂且不论其所执行的法的性质)无论他们是否了解法的真正价值,或是否曾经与法打过照面,他们的使命便是接受法的旨令,一生忠守于每一扇法律门前。他们天生具有服从于法的属性,因而他们的一言一行都要受到法的规制,他们所守护的门便是法为他们划定的活动范围,在这个圈子里他们应该一遍一遍的重复着法定的行为准则。
可以说守门人的权力是法律所赋予的。如果法在每一个理性的人的心目中处于至高的地位,那么它便拥有对于每一个人内心以及行为上的最高的规制力,同样对于稳定社会秩序起到极大的作用。 法律权威确定后便必然需要选定一定的法律关系主体来接受其权力的配给,进而执行法律、维系法律,其中很重要的一部分便衍生为行政权力。
行政权力的存在,通过一定的组织形式使得国家的运转、社会秩序的稳定趋于系统化和规范化。倘若行政权力严格遵循法律的规制,真实的承认并尊重法律的权威,那么依法行政便成为民主法治的一个重要的表现。
然而,在现实社会中,由于行政权力极具威胁性和扩张性,行政权力实施者的贪欲也就随之恶性膨胀。行政权力仗着行政资源上的优势,为了维护其权力的“尊严”以及极富弹性的自由裁量,往往表现出一种权力对权利的压制。守门人是有权力的,他们可以在法看不到的地方对乡下人的行为进行压制。第一个守门人或许没有见过法,他从被任命到职责范围的确定极有可能都是来源于行政命令的授予,那么也就是说,问题出在了与法最接近的守门人的地方,他或许已将自己手中已极度膨胀的权力遮蔽了法的眼睛。从第一个守门人第一句话和最后一句话可以找到一些影子:乡下人可能进入法律之门,因为这扇门是为他而开的,这可以视为是法最初的本意。那么既然这样,当乡下人站在了法律的门前,为何又遭到了阻拦呢?守门人的回答是“现在不行!”那么什么时候可以进去呢?守门人在默认了乡下人权利的同时又在权利行使的时间上作了限制,这或许可以视为行政权力在法律原则的“默许”下进行的权力对权利的干涉。
结论是:行政权力必须在法律权威下行使,并受到其它权力的制约,在建立以权利为本位的社会体制下的权力必然会作出“让步”。
本文到这里,或许过多的将问题归责于守门人,而乡下人消极被动的表现也确实令人哀其不幸、怒其不争。然而,在权力与权利失衡的社会现实条件下,对于作为利益最大受害者的普通民众,是否不应有过多的微词呢?!

参考文献

【1】【美】博西格诺(John J. Bonsignore)等著《法律之门》,华夏出版社,引言部分,第9页
【2】【美】博西格诺(John J. Bonsignore)等著《法律之门》,华夏出版社,引言部分,第3页
【3】因为他说:“我是有权力的。”
【4】乡下人想了想,问过一会儿是否允许他进去。“可能吧,”守门人答道,“但现在不行。”
【5】见本文第四行
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铁路计划管理办法

铁道部


铁路计划管理办法

1980年1月1日,铁道部

铁路计划是国民经济计划的重要组成部分,是全路职工进行运输生产建设活动的行动纲领。
铁路计划的基本任务是运用有计划按比例规律和其他社会主义经济规律,正确安排铁路运输与国民经济之间以及铁路内部各环节之间的比例关系,合理使用人力、物力、财力,充分调动各方面的积极因素,加速铁路现代化建设,为高速度发展国民经济当好先行。
当前,铁路计划工作的主要任务,是认真贯彻调整、改革、整顿、提高的方针,编好铁路调整规划,使铁路运输生产建设能够逐步走上有计划按比例高速度发展的轨道,争取尽快地克服目前存在的比例失调的严重状况。
同时,要根据中央关于改革经济管理体制的原则,逐步改革铁路计划管理体制,该集中的要集中,该下放的就下放,使企业有一定的自主权利,充分调动企业和职工的积极性。
铁路计划工作必须在党的领导下,贯彻党的路线方针政策,在执行国家统一计划的前提下,从实际出发,做好调查研究,综合平衡,加强计划管理,严格计划纪律,提高科学性,预见性,准确性,严肃性,充分发挥促进铁路运输生产建设的作用。

第一章 综合平衡
第1条 综合平衡是铁路计划工作的基本方法。铁路计划综合平衡的主要内容是:
(1)铁路运输同国民经济之间的平衡。这是安排铁路计划最基本的平衡关系。铁路计划部门必须充分了解国民经济各部门、各地区的经济发展情况,使铁路客货运输和建设事业的发展与国民经济各部门、各地区的经济发展紧密衔接,相互适应。同时积极贯彻工业合理布局、合理运输和各种交通工具合理分工的方针,最大限度地节约运输力。
(2)铁路运输需要与运输能力之间的平衡。这是铁路内部运输、生产、建设之间最基本的平衡关系。为适应铁路运输需要,以增强运输能力为中心,做好线路、枢纽、机车车辆和其他客货运输设备的平衡,搞好设备配套,并相应安排好各项设备的修造能力。
(3)处理好简单再生产和扩大再生产的关系。根据先简单再生产后扩大再生产的原则,首先要加强设备的日常保养和管理,按照检修规程,安排好大修和维修计划,使设备经常处于良好状态,合理地提高设备运用效率。然后,才根据需要和可能,提出扩大再生产所必须的基本建设要求。
(4)按照专业化和协作的原则,改进铁路工业产品的供求关系。要在满足运输需要的前提下,合理安排铁路各部门、各地区、各企业之间的生产能力和协作关系,逐步改变“大而全”、“小而全”的不合理现象,最大限度地满足运输需要。
(5)发展运输、生产、建设与改善人民生活之间的平衡。必须正确处理国家、企业与个人利益之间的关系,在发展生产,提高劳动生产率的基础上,使职工生活逐步有所改善,积累逐步有所增加。
(6)铁路运输生产建设与人力、物力、财力等方面的平衡。正确分配人力、物力、财力是全面安排,综合平衡的物质保证,是有计划按比例高速度发展的基础。各级单位都要根据需要和可能进行反复计算,综合平衡,把人力、物力、财力合理使用好。要努力提高劳动生产率,在少用人、少投资、少用料的情况下发挥最大的经济效果。
(7)要处理好长期计划与年度计划的关系。长期计划规定铁路发展方向和战略目标,是编制年度计划的依据;年度计划应与长期计划互相衔接,保证长期目标的实现。
第2条 综合平衡要注意科学性、合理性,要贯彻党和国家的经济政策。任何经济活动都必须考虑经济效果,运输工作要不断提高组织管理水平,提高运输效率。工业产品要强调提高质量,增加品种,降低成本。基本建设、大修和更新改造必须集中力量打歼灭战,降低造价,加强配套,加强项目衔接,发挥综合能力。任何建设项目和技术措施,都必须进行经济比较,选择最经济合理的方案,坚决扭转那种不讲究经济核算,不问经济效果的倾向。
第3条 综合平衡必须留有余地,留有后备。所有计划指标,都必须从实际出发,贯彻积极可靠,留有余地的原则,使各单位和广大职工经过努力可以实现。各部门、各单位的计划不应当留缺口,对下属单位的计划也不应当层层加码。
铁路运输生产设备的能力和主要工种的劳动力等要留有后备,要有应付运输生产任务波动和可能发生的重大自然灾害或突然事变的机动能力。
留有余地、留有后备要实事求是,进行认真的调查研究,防止片面强调留有余地、留有后备而不积极组织平衡,不进行细致的经济比较。计划必须建立在反复平衡计算的基础上。

第二章 调查研究
第4条 调查研究工作是编制计划的基础,是提高计划质量的关键。各级单位在编制计划前,必须做好充分的调查研究工作。反对没有调查研究,片面“框大数”的主观主义的做法。
各级单位向上级提报的计划建议,对于主要指标、生产能力、基建项目等,都必须有调查研究的资料作依据。上级单位在审查计划建议时,应认真研究下级单位报来的调查研究资料,倾听群众意见,从全局出发,进行综合平衡。
调查研究工作,要用制度固定下来,有领导、有组织、有计划地进行。要组织有关业务部门共同参加。要把全面调查和专题调查,经常调查和定期调查结合起来。调查的内容,主要是:经济调查,设备调查,定额调查。
第5条 经济调查是编制铁路运输计划的基础,目的在于正确反映国民经济对于铁路运输的需要。通过调查,应摸清各经济区及主要厂矿的生产建设安排,产供销关系、运输条件、经济发展远景等基本情况。同时,还应加强客运调查,研究确定客货运量和流向。
经济调查应取得各级地方的领导和支持,由铁路各级单位的领导组织计划、客货运输等有关部门共同参加,按部、路局、分局、车站分级分工进行,并提出调查报告。
第6条 设备调查包括设备状况和设备能力的调查。目的在于摸清“家底”。应先从与运输直接有关的设备调查做起,着重调查设备的利用状况和质量变化,设备的综合能力和薄弱环节,经过综合平衡、经济比较,提出修建方案,作为平衡计划和编制计划任务书的依据。
设备调查每年至少一次,要提早进行。各单位都要在各级领导(或总工程师)的领导下,由计划部门、基建部门、设计部门和业务主管部门参加,共同深入现场,一个项目、一个项目地调查。
第7条 定额调查主要是对劳动定额、消耗定额、设备应用、检修定额等技术经济定额的调查。各项计划中,凡需要用定额计算的,都应进行定额调查,用查定的平均先进定额,作为编制计划的依据。
调查的定额要使单项定额与综合定额,实物定额与货币定额结合起来。
各级单位应贯彻“管生产必须管定额”的原则,由各业务主管部门主持进行定额的审定、审批工作,并监督检查定额的贯彻执行。
第8条 充分利用统计财务等有关资料,加强历史资料的积累、分析和研究工作。调查研究工作和历史资料的积累、整理工作应结合进行,做到有情况、有数字、有分析、有结论。各级计划部门要建立健全职责范围内的资料台帐,充分运用历史资料进行分析对比,找出规律,总结制定计划的经验教训,不断提高计划管理水平。

第三章 计划的编制
第9条 铁路计划分为长期计划、年度计划、季度计划,以及月、旬、日、班计划。
长期计划是铁路实现四个现代化和较长时期战略目标的计划。铁路运输生产建设的发展,应当以长期计划作指导。重大的建设项目、生产力的合理分布、专门人材的培养、重大的技术改革和各种重要比例关系等,都必须在长期计划中作统一规划。在长期计划中又可对较近的一段时期(譬如三年、五年)做个比较具体的安排。
各铁路企业部门对长期计划的编制要严肃认真,长期计划应报上级单位审批,使长期计划真正起到指导铁路运输生产建设的作用。长期计划确定下来以后,要保持相对稳定,根据实际执行情况,定期进行修改补充。
年度计划是根据长期计划的要求和当年的具体情况制定的执行计划,是实行计划管理和综合平衡的主要手段,国家对企业,通过年度计划,规定具体的运输生产建设要求,国家考核企业各项生产经济活动也以年度计划为主要依据。
季度计划是保证完成年度计划的阶段计划。月、旬、日、班计划是在年度、季度计划指导下,具体进行运输生产的作业计划。
第10条 铁路年度计划的主要内容包括:
(1)客货运输计划 (2)机车车辆运用计划
(3)工业生产计划 (4)基本建设计划
(5)设备大修计划 (6)设备更新改造计划
(7)勘测设计计划 (8)劳动工资计划
以上由各级单位计划部门负责归口统一管理。
(1)科学技术发展计划 (2)文教事业计划
(3)卫生事业计划 (4)物资供应计划
(5)成本计划 (6)财务计划
(7)战备计划 (8)环境保护计划
(9)建筑安装施工计划
以上由各级单位业务主管部门负责编制和管理。这些计划的安排,凡涉及计划部门归口管理的计划的,应与计划部门协商一致。
各级单位用自筹资金(福利费、企奖等)和专项资金(客货运服务基金、装卸收入等)进行生产和生活设施建设的计划,也应纳入统一计划,由各级计划部门归口平衡。自筹资金计划报部审批;专项资金计划由铁路局等单位审批。
第11条 铁路年度计划的编制,应贯彻专群结合、上下结合的方法,按规定的工作程序进行,一般实行两上两下的编制程序:
(1)由上而下部署年度计划编制工作;
(2)由下而上编报计划建议;
(3)由上而下下达年度计划;
(4)由下而上编报正式计划。
年度计划一定要在年度开始前,逐级下达到基层。如年度计划开始前,计划未经国家批准,由铁道部先安排第一季度执行计划,以便于各级单位组织运输生产建设。
年度计划建议一般应从基层单位编起,广泛听取群众意见,逐级平衡上报。计划建议应按规定的表格填报,同时要说明上年度计划指标预计完成情况,问题和经验教训,以及明年年度计划指标安排的依据,为保证完成计划所采取的主要措施和需要上级领导平衡解决的主要问题等。
第12条 年度计划经批准后,各级单位必须召开职工代表大会层层贯彻,及时下达,发动群众充分讨论,同时制定技术组织措施,把年度计划指标和保证完成计划的技术组织措施落实到班组和个人。
技术组织措施计划应包括采用新技术、新工艺、新设备、新材料,革新挖潜,修旧利废,以及“五对口”、“三落实”的有关措施,由业务主管部门提出,各级单位领导(或总工程师)主持审查批准,逐级上报。
第13条 为了编好年度各项计划,各级单位都要建立正常的工作秩序。一般情况,第一季度应着重检查当年计划落实情况;第二季度着重调查研究计划执行中的问题,抓典型,树标兵,组织交流,并进行设备调查;第三季度应展开全面的经济调查和定额调查,完成基建、大修、更新改造工程设计文件的审批,逐级提报下年度计划建议,做好编制下年计划的准备工作;第四季度应总结当年计划执行情况,并全力做好下年计划的编制和下达工作。
第14条 年度计划一经批准下达,各级单位不得任意变更。如果在执行中,客观情况发生较大变化需要调整计划时,应按计划管理权限,逐级上报审批。年度计划的调整,一般应在九、十月份进行。

第四章 计划的检查分析
第15条 为保证铁路各项计划的全面贯彻,各级单位应经常组织计划执行情况的检查,发现问题,提出建议,解决矛盾,保证计划的顺利实现。
对计划的定期检查,各企业单位每季度不少于一次,各基层单位应每月进行检查。
每年检查的结果,要按期上报,并由单位领导向职工代表大会报告,接受群众的监督。
第16条 考核企业完成任务的主要标准是全面完成计划规定的主要经济技术指标。
凡全面完成或超额完成国家计划的,应给予表扬,并可按照国家的统一规定,提取奖金。
凡因主观原因,未能完成国家计划的,应给予批评,情节严重的,要给予处分和追究经济责任。如因特殊原因(任务变更、遇有重大自然灾害等)确实需要改变国家下达的计划任务时,应按照分级管理的规定,及时上报审批。

第五章 计划管理体制
第17条 根据铁路运输的特点,铁路计划必须集中统一。在保证统一计划的前提下,适当扩大企业(包括基层单位)的计划管理权限,更好地发挥铁路企业的积极性。
第18条 按照“统一计划、分级管理”的原则,铁路计划在运输部门由铁道部、铁路局、分局、主要站段分级管理。基建、工业、科研、文教、卫生等部门应根据具体情况,实行分级管理。
第19条 各种计划都实行分级管理。由铁道部统一管理的计划权限范围如下:
(1)铁路运输计划中的客货运输量、主要物资运量和机车车辆运用主要指标;
(2)铁路工业计划中的主要产品产量、品种、规格、质量标准;
(3)铁路基本建设计划中的投资总额、大中型项目和涉及全路的、重要的小型项目;
(4)铁路设备大修、更新改造计划中的主要运输设备大修(线路、机车车辆、通信信号)、主要技术设备的较大改造项目以及其他需要由部指定的单项工程;
(5)铁路劳动工资计划中的职工总数、劳动生产率以及工资基金总额。
其余计划指标项目由各局、厂、院、校分级管理。
第20条 加强企业的挖潜、革新、改造、扩大企业设备大修和更新改造资金计划的管理权限。
铁道部根据各铁路局担负运输工作量的大小,固定资产的数量和状态,并考虑近几年大修和更新改造的实际情况,分别对各局确定一个设备大修和更新改造资金数额,由各局自行安排必要的大修和更新改造计划项目。
对部属工厂确定一个固定资产折旧费的提成比例,由工厂按规定比例自提自用,安排企业的更新改造计划项目。
各铁路局、工厂确定的资金数额和提成比例保持数年不变,保证各局、厂有稳定的资金来源,以利计划和规划,早作安排。
铁道部集中的大修和更新改造资金,用于安排全路性的重点项目和各局、厂间调剂使用。
铁道部和各局、厂暂未用的折旧费和每年未用完的结余资金,要由各级单位计划部门加强管理,安排计划,专款专用,只能用于设备大修和更新改造,不得挪作他用。
第21条 铁路有偿转让固定资产给外单位的变价收入,只能用于购置需要的固定资产,由各级单位计划部门统一安排计划,用于设备购置费。
第22条 铁路主要工业产品的价格,由铁道部计划部门会同有关部门,根据国家规定的权限,确定和管理。生产单位无权改变这些产品价格。
由各局管理的工业产品价格,各局计划部门应设专人管理,会同有关部门共同审定。为路内运输生产建设服务的工附业企业的产品价格,应以收支平衡为原则,不计或少计利润。
第23条 上级管理权限范围内的计划指标、定额、项目,未经上级单位批准,不许改变。计划调整应在计划执行过程中提出,年终不得修改计划指标。
第24条 要维护计划的统一。各级单位的年度计划,要由计划部门会同有关业务部门共同安排,由计划部门归口管理。各业务部门不能各切一块,自行下达增加投资、人员、设备的规定,打乱整个计划的平衡。
第25条 一切经济活动必须纳入计划,一切工作要按计划办事。
严格计划纪律。不许无计划开支、施工、购置。不许乱挤资金,乱列款源。严禁挪用国家分配的物资搞计划外的生产或建设。
各级领导机关和主管业务部门向下布置任务,涉及计划安排时,应同计划部门商量一致,并报领导批准。
各级领导干部必须以身作则,严格遵守计划纪律,监督检查计划执行情况。广大干部和职工,特别是计划人员,人人有责任维护计划纪律,有责任纠正不按计划办事,不按规定权限办事的情况,并有权越级向上级主管单位报告。对一切违反计划纪律的行为和由此而发生的损失,主要责任者应受到处分并负经济责任。
第26条 各级单位的计划机构和人员必须充实和健全。
铁道部所属各局(分局)、厂、院、校等企业事业单位均应设置计划统计处(科),配备一定数量的专业人员,负责管理本部门、本单位的计划统计工作。
铁路局特一、二等站、段(厂)、队和主要的基层单位,应设计划室或专职计划人员,其主要车间应设置专职(或兼职)经济核算员,负责本单位(车间班组)的计划管理和核算工作。
部属工厂应设置独立的计划统计科。
铁路局、工程局所属的工程处、大修处(段、队)应设置计划统计科(室)。
铁路其他基层单位均应设置专职(或兼职)计划人员。
各单位的计划部门(或专职计划人员)应受本单位的主要行政负责人直接领导。配备的计划干部,要保持相对稳定,以利熟悉业务,开展工作。

第六章 计划部门和计划干部的职责
第27条 计划部门是重要的综合部门,是各级党和行政领导的有力助手和参谋机构。其主要职责是:
(1)认真贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、政府法令以及上级颁发的有关规章制度和指示,制订必要的管理办法和实施细则;
(2)根据国民经济发展的要求,研究编制铁路运输生产建设的长远规划和年度计划,做好综合平衡,并按上级批准下达的计划指标,结合本单位的具体情况,编制计划,下达并组织实施;
(3)监督检查各项计划的执行情况,协同有关部门考核主要经济技术指标。按期编报季、年度计划执行情况的分析报告;
(4)加强计划管理,维护计划纪律,对完不成计划和一切破坏统一计划的行为要进行严肃处理,追究法律和经济责任。对完成计划有贡献的单位和个人给予奖励。
第28条 各级计划人员应做到:
(1)系统学习马列主义、毛泽东思想,学习政治经济学和计划理论,认真钻研业务,了解国内外的先进经验,掌握科学技术和生产知识,理论联系实际,不断提高业务水平;
(2)坚持实事求是的作风,经常深入基层,调查研究,坚持走群众路线,坚持科学态度,反对官僚主义,反对主观主义,反对墨守陈规,反对浮夸虚报;
(3)坚持按经济规律办事,做好综合平衡,编制质量良好的计划,及时解决运输生产建设工作中出现的各种问题;
(4)认真贯彻执行有关规章制度,搞好计划管理。维护计划纪律,严守国家机密,向一切违反计划纪律的行为作斗争。
第29条 各级单位要注意培养计划人员,采取多种形式,有计划、有步骤地组织训练班,抽调现职干部定期轮训。同时,大专院校和中等专业学校也要有计划地培养计划经济管理的专门人才。
要恢复计划经济人员的技术职称,设工程师、技术员、经济师、助理经济师、主任计划员、计划员,建立各级计划人员的定期考核制度。
第30条 附则 各单位可根据本办法,结合本单位的实际情况,制定具体实施办法或细则,贯彻执行。


  群体性行政案件是指起诉人数在十人以上,为求得某同一权益的保护,以共同原告的形式向人民法院提起诉讼,社会影响大、有可能影响社会稳定的行政诉讼案件。近年来,群体性行政案件逐渐呈上升趋势,就我院为例,从2009年—2011年3年间就受理多起涉及集体土地征收、房屋拆迁、企业改制等方面的群体性行政案件,虽然这些案件后在县委政府及各部门的大力协助下经过多方努力,通过协调得到了处理,但也反映了群体性行政案件在目前来说具有一定的社会稳定风险,稍微处理不当,及容易引发群体性上访,影响社会稳定。本文笔者就试着对群体性行政案件的社会稳定诉讼风险评估谈些粗浅的看法,以求教于同仁。

  一、群体性行政案件的社会稳定诉讼风险评估的内涵

  风险评估(Risk Assessment) 是指在风险事件发生之前或之后(但还没有结束),该事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的可能性进行量化评估的工作。风险评估在我国最开始是对重大建设工程项目进行的评估,近年来,风险评估逐步引入到政府的重大决策、重要政策、重大改革措施上来,即社会稳定风险评估,随即,我国司法界也逐渐重视案件的社会稳定风险评估,就法院而言,如诉讼、执行案件社会稳定风险评估,涉诉信访案件社会稳定风险评估等等。群体性行政案件的社会稳定风险评估是指受理和审理对社会影响大、有可能影响社会稳定的群体性行政诉讼案件所进行的是否会引发突发性或群体性涉诉事件的风险进行预测、评估,有针对性地采取积极防范措施,防止因法院案件的处理引发影响案件正常审理、执行以及群体性上访,影响社会稳定的问题发生。

  二、群体性行政案件社会稳定诉讼风险评估的司法实践意义

  当前,我国仍处在社会转型时期和矛盾凸显期,各种不同利益群体呈碰撞式交织发展,在行政管理领域也不例外,稍不慎重及可能引发群体性纠纷发生,人民法院作为社会矛盾纠纷化解的中坚力量,对群体性行政案件进行社会稳定风险评估,不仅是当前形势发展现的需要,在司法实践中也具有一定的现实意义。

  1、可以促进法院妥善处理群体性行政案件,及时化解行政纠纷。由于群体性行政案件具有规模大人数多、矛盾激烈对抗性强、牵涉面广社会影响大等特点。如能在受理和审理群体性行政案件中做好社会稳定诉讼风险评估,及有可能通过协调的方式进行处理,用和谐的方式化解纠纷,达到双赢的效果,使社会稳定风险降低到最低。

  2、可以为党委政府解除忧患。群体性行政案件由于是在行政管理领域中出现的纠纷,纠纷出现后党委政府是十分重视和关注的,纠纷发生时,当地党委政府及有关部门也都进行过协调,只是协调未果才进入法院,因此,党委政府也是非常关心案件是否会存在社会稳定风险,如法院做好了群体性行政案件的社会稳定风险评估,就能及时为党委政府解除这种忧患。

  3、可以有效防止群体性上访案件发生,促进社会和谐稳定。群体性行政案件最大的特点就是规模大人数多,矛盾激烈对抗性强,并且社会也十分关注,社会影响较大,稍微处理不当,有个别或几个当事人挑起矛盾,就及容易引发群体性上访案件的发生,影响社会稳定,如法院做好了群体性行政案件的社会稳定风险评估,就可以有效防止群体性上访案件发生,促进社会和谐稳定。

  三、如何做好群体性行政案件的社会稳定诉讼风险评估

  1、要树立社会稳定诉讼风险评估意识。当前,我国正处在社会矛盾凸显时期,各种社会不稳定因素正通过法院案件的形式引发出来,为此,法院在受理和审理群体性行政案件案件要更加要慎重,更加要稳妥,这就必须要对群体性行政案件进行社会稳定风险评估,尽力将社会不稳定因素化解在诉讼中、化解在萌芽状态。为此,法院从院领导到一般工作人员都要树立社会稳定风险评估意识,要将群体性行政案件的社会风险评估作为有效化解社会矛盾,促进社会和谐稳定的政治任务来抓,做好群体性行政案件的社会稳定风险评估工作。

  2、建立重大信息报告通报制度。群体性行政案件发生在行政管理领域,行政相对人直接对博政府,其矛盾的尖锐性、对抗性较之其他群体性诉讼要强。要做好群体性行政案件的社会风险评估必须要建立好建立重大信息报告通报制度。对群体性行政诉讼案件, 按照“早发现、早报告、早处置”的原则,认真做好相关信息的收集和报送工作,案件受理后要及时向院长、主管院长报告,向上级法院书面报告,并特别注意随时向当地党委政府通报,以便使当地党委政府及时了解情况,同时还有要及时制定好临时处置预案,对可能出现的情况及时进行处置。

  3、做好群体性行政案件的前访工作。要做好群体性行政案件的社会风险评估,还要注意做好群体性行政案件的前访工作。群体性行政诉讼案件合议庭组成后,合议庭成员要深入到作为原告的群体中去,通过召开座谈会、同群体诉讼代表人谈话、个别谈心,及时了解原告方的思想动态、案件期望的大小、具体要求的程度以及是否存在上访的隐患,同时,还有深入到作为被告的行政机关中去了解情况,因群体性行政纠纷发生后,作为被告的行政机关本身以及当地党委政府或上级主管部门都或多或少进行了一些协调,法院可以从中了解到作为原告的群体一方在协调中的一些想法和要求,可以间接掌握风险程度。

  4、做好开庭时的法律释明和当事人的思想疏通工作。通过建立重大信息报告通报制度,掌握当事人的动态信息,通过做好群体性行政案件的前访工作了解当事人的思想状态后,在开庭审理的时候,要注意法律的释明工作,无论是法庭调查、还是法庭辩论或是法庭小结时都要注意要用群众的语言,诠释清深奥的法律,要让当事人听的懂、听的明、听的服,引导当事人能以理性的方式正确对待自己的诉求,防止产生偏激的想法和发生过激的行为。

  5、在党委领导与政府支持下,做好群体性行政诉讼案件的协调。要做好群体性行政案件的社会风险评估,最有效的方法就是将群体性行政诉讼案件协调好,只要将群体性行政案件协调好,使双方当事人达到双赢的效果,也就不存在社会稳定风险了。由于群体性行政诉讼案件人数众多,涉及而广,当事人情绪比较激动,容易导致导致集体性上访,造成不好的社会影响和社会稳定,因此,这类案件党委、政府非常重视的,同时,这类案件发生在政府管理领域,党委、政府出面进行协调也是其应有的职责,因此,我们必须要紧紧依靠党委领导、政府支持以及社会各界的配合,积极主动妥善地将案件协调好,使群体性行政案件的社会风险降低到最低程度。


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