国务院办公厅关于批准常州市城市总体规划的通知
作者:法律资料网 时间:2024-07-22 01:19:45 浏览:9585
来源:法律资料网
国务院办公厅关于批准常州市城市总体规划的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于批准常州市城市总体规划的通知
国办函〔2013〕86 号
江苏省人民政府：
你省关于报请批准常州市城市总体规划的请示收悉。经国务院批准，现通知如下：
一、国务院原则同意修订后的《常州市城市总体规划（2011—2020年）》（以下简称《总体规划》）。
常州市是长江三角洲地区中心城市之一、先进制造业基地和文化旅游名城。《总体规划》实施要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好常州市城乡规划、建设和管理的各项工作。要按照合理布局、集约发展的原则，推进经济结构调整和发展方式转变，不断增强城市综合实力和可持续发展能力，完善公共服务设施和城市功能，加强城市生态环境治理和保护，逐步把常州市建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。
二、重视城乡统筹发展。在《总体规划》确定的1872平方公里的城市规划区范围内，实行城乡统一规划管理。要加强城中村和城乡结合部整治和改造，城镇基础设施、公共服务设施建设应统筹考虑为周边农村服务。要根据市域内不同地区的条件，重点发展县城和基础条件好、发展潜力大的建制镇，优化村镇布局，促进农业产业化和农村经济快速发展。
三、合理控制城市规模。到2020年，中心城区城市人口控制在248万人以内，城市建设用地控制在298平方公里以内。根据《总体规划》确定的城市空间布局，引导人口合理分布。根据常州市资源、环境的实际条件，坚持集中紧凑的发展模式，切实保护好耕地特别是基本农田。重视节约和集约利用土地，合理规划利用城市地下空间资源。要贯彻落实城乡规划法“先规划、后建设”的要求，严禁在城市总体规划确定的建设用地范围之外设立各类开发区和城市新区。
四、完善城市基础设施体系。要加快公路、铁路、机场、港口等交通基础设施建设，改善城市与周边地区交通运输条件。建立以公共交通为主体，各种交通方式相结合的多层次、多类型的城市综合交通系统。统筹规划建设城市供水水源、给排水、污水和垃圾处理等基础设施，划定基础设施黄线保护范围。重视城市防灾减灾工作，加强重点防灾设施和灾害监测预警系统的建设，建立健全包括消防、人防、防洪、防震和防地质灾害等在内的城市综合防灾体系。
五、建设资源节约型和环境友好型城市。城市发展要走节约资源、保护环境的集约化道路，坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划，大力发展循环经济，强化工业、交通和建筑节能，切实做好节能减排工作。要严格控制高耗能、高污染和产能过剩行业的发展，减少污染物排放，加强城市环境综合治理，提高污水处理率和垃圾无害化处理率，严格按照规划提出的各类环保标准限期达标。要加强水资源保护，划定城市水系蓝线保护范围，严格控制地下水的开采和利用，提高水资源利用效率和效益，建设节水型城市。要加强对太湖、小黄山等风景名胜区、森林公园、湿地、水源保护区等特殊生态功能区的保护，制订保护措施并严格实施。
六、创造良好的人居环境。要坚持以人为本，创建宜居环境。统筹安排关系人民群众切身利益的教育、医疗、市政等公共服务设施的规划布局和建设。将廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和中低价位、中小户型普通商品住房的建设目标纳入近期建设规划，确保城市保障性住房用地的分期供给规模和区位布局合理。根据城市的实际需要，稳步推进城市和国有工矿棚户区改造，提高城市居住和生活质量。
七、重视历史文化和风貌特色保护。要统筹协调发展与保护的关系，按照整体保护的原则，切实保护好城市传统风貌和格局。要落实历史文化遗产保护紫线管理要求，重点保护好前后北岸、青果巷等历史文化街区，淹城遗址、瞿秋白故居等文物保护单位及其周围环境。加强绿化工作，划定城市绿地系统的绿线保护范围。保护好自然山体、水体和古镇古村落，突出常州市的江南水乡风貌。
八、严格实施《总体规划》。城市建设要实现经济社会协调发展，物质文明、精神文明和生态文明共同进步。城市管理要健全民主法制，坚持依法治市，构建和谐社会。《总体规划》是常州市城市发展、建设和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动都必须符合《总体规划》的要求。要结合国民经济和社会发展规划，明确实施《总体规划》的重点和建设时序。城乡规划行政主管部门要依法对城市规划区范围内（包括各类开发区）的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，不得在《总体规划》确定的建设用地范围以外作出规划许可，切实保障规划的实施，市级城市规划管理权不得下放。要加强公众和社会监督，提高全社会遵守城市规划的意识。驻常州市各单位都要遵守有关法规及《总体规划》，支持常州市人民政府的工作，共同努力，把常州市规划好、建设好、管理好。
常州市人民政府要根据本通知精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。你省和住房城乡建设部要加强对《总体规划》实施工作的指导、监督和检查。
国务院办公厅
2013年8月15日
无权处分行为的效力
武汉大学法学院硕士研究生 梅瑞琦 430072
我国合同法第51条规定：无权处分的人处分他人财产，经权利人追认或者无权处分的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。这是我国立法上首次规定无权处分问题。但对于无权处分签订的合同的效力，由于条文规定较为简单，引起了学界的广泛争议。我国通说持效力未定的观点，但是此说未能解决大量存在的非现货交易的现实问题。笔者则认为将无权处分签订的合同理解为有效的合同，更有利于保持财产关系的静态安全与动态安全之间的平衡，更有利于保护当事人的利益。
一、物权行为变动模式的选择
关于无权处分行为的效力，我国主要的观点有无效说，效力未定说和有效说。从表面上看，这几种观点仅仅是对无权处分行为效力的认定有差异，但在更深层面上，它们的逻辑前提已然有异。他们代表着论者对我国物权行为变动模式的立法选择上认识的差异。①笔者认为对无权处分行为的效力理解时，应采物权行为有因性理论作为逻辑前提。
（一）我国的立法例已然采物权行为有因性理论，为保持立法上的一致，应依据物权行为有因性理论来理解无权处分行为的效力。我国民法通则第７２条及合同法第１３３条的规定，均将合同的效力与所有权的变动联系起来，将所有权的变动作为合同的直间效力。并且，合同法第１３０条规定的买卖合同的定义，将处分行为和负担行为联系在一起，作为合同债权行为的一部分。合同法第１３５条更是明确规定出卖人负有转移标的物所有权的义务。因此可见，合同标的物所有权的转移只要合同双方当事人之间达成合同的合意，即可通过交付进行，而无需再经双方当事人就合同标的物的移转即物权行为进行合意。我国的上述立法例，显然有别于采物权行为无因性理论的德国民法典，而与采物权行为有因性理论的法国民法典，瑞士民法典相仿。因此，可以认为我国的立法是奉行以物权行为有因性理论为基础的非物权行为变动模式。为保持立法精神的一致，对于我国的无权处分行为的效力，也须以此为逻辑前提进行理解。
（二）物权行为无因性理论本身具有局限性。物权行为的无因性虽然使法律关系明确，易于判断，有助于减少交易成本，保障交易安全。但物权无因性理论将当事人的地位由物权请求权人贬为债权请求权人。在买卖合同中，买受人基于合同取得合同的标的物后，即使合同归于无效或被撤销，出卖人也只能基于债权向买受人主张不当得利请求权，而不能主张所有物返还请求权。此时，如买受人发生破产情形，出卖人只能以其债权作为破产债权参与分配，并且在第三人对买受人的财产进行强制执行时，出卖人也不能对此提起异议之诉，这显然不利于保护出卖人的利益。物权无因性理论偏重于保护交易安全，而对所有权之静态安全的保护则嫌不足。故有学者主张，应突破物权行为无因性，使之与债权行为同命运，而提出三种理论：共同瑕疵，条件关联，法律行为一体化。②甚至有学者认为，物权行为独立性与无因性之理论，原重在保护交易之安全，而现有不动产登记之绝对效力及动产善意取得制度，已足司其职，就此点而言，上述理论有无存在之价值，颇值检讨。③
因此无论从我国的立法思想上，还是从物权行为理论上，我们都应按照物权行为有因性理论来理解无权处分行为的效力。
二、无权处分行为的效力判断
依物权行为有因性理论，处分行为是指以物权变动为目的所订立的债权合同。无权处分行为是指对特定标的物没有处分权的当事人所订立的，以引起标的物物权变动为目的债权合同。无权处分行为可以包括出卖他人之物，出租他人之物，以他人财产设定抵押或其他权利负担，共有人未经其他共有人同意而处分共有财产等。
（一）关于无权处分行为的效力，我国学界通说观点为债权合同效力未定，认为无权处分人与第三人订立的合同，只有经权利人追认或无权处分人订立合同后取得处分权时才有效。但是，如果将合同作为效力未定的合同，须经权利人追认或无权处分人事后取得处分权才发生效力，则不利于保护交易第三人的利益。如果权利人不追认或无权处分人事后没有取得处分权的，无权处分人与第三人之间订立的债权合同为无效合同，那末第三人则无法取得标的物的物权，也无法向无权处分人追究其违约责任，只能要求其承担缔约上的过失责任，而缔约上的过失责任对于第三人权利的保护和救济远不足违约责任周延。
（二）从国际立法上看，许多立法例均规定无权处分行为有效。如1994年国际私法统一协会制定的《国际商事合同通则》第3.3条第2款规定：“合同订立时一方当事人无权处置与该合同相关联之财产的事实本身并不影响合同的效力。”《欧洲合同法原则》第4.102条规定：“仅仅由于合同成立时所负债务的履行不能或由于一方当事人无权处分合同关涉的财产，合同并不无效。”上述立法均明确规定无权处分人与第三人之间订立的合同并不因合同订立之时当事人欠缺处分权而影响合同的效力。无权处分行为有效的立法规定，显然更符合现代市场经济发展的趋势。在现代市场经济条件下，合同当事人双方签订合同时，出让方往往并为现实地对合同标的物享有处分的权利，只是在订立合同后，积极取得合同标的物的处分权以履行合同，实现自己订立合同的目的。此时，出让人订立合同的行为实际上就是无权处分行为，如果否认该类合同的效力，无异于要求市场交易都必须是现货交易。这显然有悖于现代市场经济的效率要求，不利于促进市场交易，也不利于保护当事人的利益。
因此，将无权处分行为的效力理解为有效，乃较为符合现代市场经济发展的需要，更有利于保护当事人的利益，有助于物权静态安全与动态安全之间的平衡。并且，在制度层面上也没有与善意取得制度和权利瑕疵担保制度相矛盾。
三、无权处分行为与善意取得制度
依学界通说，善意取得制度是指动产占有人以动产所有权的移转或其他物权的设定为目的，即使动产所有人无处分动产的权利，善意第三人仍可取得动产所有权或其他物权的制度。善意取得制度的设立目的，乃在于更好地保护善意第三人的利益，但对于保护权利人的利益也大有裨益。在权利人向善意第三人主张返还请求权之前，物已因不可归责于善意第三人的原因灭失时，如无善意取得制度，则物的风险仍由权利人负担，反而对权利人不利。动产无权处分行为的效力的一般规定，直间影响到善意取得制度一般规定的制度设计，属于理应考察的前提性问题。④
在无权处分行为有效的前提下，第三人可依有效合同要求无权处分人履行合同，交付标的物。但是第三人为恶意时，即使无权处分人已经交付标的物，也不能获得标的物的圆满物权，原权利人仍可基于物上追及力向其主张返还原物请求权。在第三人为善意的情况下，无权处分人交付标的物之前，权利人仍对标的物享有所有权，可以向无权处分人主张返还原物请求权。此时，权力人如先行取回标的物，使其所有权恢复圆满状态，则导致无权处分人履行不能，善意第三人只能依有效合同要求无权处分人承担违约责任。如善意第三人依债权请求权先行取得标的物，善意第三人则基于其“善意”，自无权处分人交付标的物时起，即可补正无权处分人的权利瑕疵取得标的物的圆满物权，使原权利人的所有权归于消灭。此时，原权利人只能要求无权处分人承担侵权责任或返还不当得利。但是，在善意第三人无偿受让标的物时，无权处分人并没有从善意第三人处取得价金，因而权利人无法向其主张返还不当得利请求权，而只能要求其承担侵权责任。该侵权责任性质为一般侵权，适用过错责任原则。如果无权处分人处分他人之物时不存在过错，不知道且不应当知道其对标的物的处分为无权处分，则将免除责任，那末权利人将无法要求其承担侵权责任。这显?
徊焕?诒；とɡ?说暮戏ㄈㄒ妗６源耍?夜?醒д咧髡湃ɡ?舜耸笨上蛏埔獾谌?艘?蠓祷共坏钡美??衔?安坏钡美?从诤馄剑?诘谌?松埔庵?蕹ノ奕ùΨ郑?匀ɡ?撕偷谌?死?娴暮馄骄捅厝坏贾虏坏钡美?氖视谩！雹荽酥髡殴倘豢梢允谷ɡ?说睦?娴玫揭欢ǖ木燃茫??缜八?觯?现??形锓祷骨肭笕ǎ?坏钡美?祷骨肭笕ㄏ匀徊焕?诒；とɡ?说睦?妗Ｒ虼耍???玫谋３炙?腥ǖ木蔡?踩?攵??踩??涞钠胶猓?颐怯ν黄莆夜?Ы绻赜谏埔馊〉弥贫鹊拇?辰缢担?陨埔獾谌?擞谐ナ苋梦?埔馊〉玫囊???
我国合同法第７４条关于撤销权的规定亦说明了善意取得须以善意第三人有偿受让为要件的必要性。该条规定：“因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。”债权人行使撤销权的要件之一为债务人有碍于债权实现的行为。对于债务人的无偿转让行为，无论受让人是恶意还是善意，对债权人撤销权的行使都没有影响。如果善意取得制度不以善意第三人的有偿受让为必要，那末第三人基于其善意就可以取得标的物的所有权，这显然是与我国合同法关于撤销权的规定是相冲突的。因此，从以上两个层面上来看，我国将来就善意取得制度立法时，应以善意第三人的有偿受让为要件，以与无权处分和撤销权的有关规定相协调。
四、无权处分与表见代理
所谓表见代理，指本属于无权代理，但因本人与无权代理人之间的关系，具有授予代理权的外观，致相对人相信其有代理权而与其为法律行为，法律使之发生与有权代理同样的法律效果。表见代理制度的立法目的，在于保护相对人利益和交易安全，随着市场经济的发展和民法对交易安全的重视，其适用范围不断扩张。梁慧星先生在《民法总论》中介绍了两个类推适用表见代理的日本判例。⑦第一个判例是日本最高裁判所昭和４４年１２月１９日判决。案情是，本人甲授予代理人乙以不动产担保借入金钱的权限，而代理人乙自称自己即甲本人，将该不动产出卖与第三人丙。而丙误信乙为甲，并与之订立购买契约。法院认为，代理人假称本人为权限外的行为的场合，对方相信该行为为本人自身的行为时，并非相信代理人有代理权；但就该信赖值得交易上的保护来看，与信赖代理人有代理权的场合并无二致。因此，以信其为本人自身的行为并有正当理由为限，应类推适用民法第１１０ 条（表见代理）的规定是本人对该行为结果负责。第二个判例是东京地方裁判所平成３年１１月２６日判决。案情是，代理人乙超越代理权，订立金钱消费借?踉技耙员救瞬欢??瓒ǖ盅喝ǖ钠踉迹?蚪鸲罹薮螅?苑降笔氯艘?蟊救巳啡希??砣艘缘谌
?嗣俺票救嗽谄踉际樯锨┟?怯 ７ㄔ喝衔??景嘎?懔礁鲆??浩湟唬??砣擞谢?敬?砣ǎ黄涠??苑较嘈鸥玫谌?宋?氨救恕庇姓?崩碛伞Ｒ虼耍??嗤剖视妹穹ǖ冢保保疤酰ū砑??恚??蛊踉夹Ч?坝诒救恕Ｔ谏鲜隽礁霭咐?校?颐强梢钥闯觯??砣艘沂导噬鲜嵌员救思椎牟撇??形奕ùΨ帧Ｕ饬礁霭咐?械奈奕ùΨ钟胍话愕奈奕ùΨ钟凶挪煌??Γ浩湟唬?奕ùΨ秩擞肴ɡ?酥?浯嬖诖?砉叵担黄涠??踉夹Я?坝诒救耍黄淙??喽匀讼嘈琶俺票救说拇?砣嘶蛩?擞写Ψ秩ā５?蘼廴绾危?鲜隽礁霭咐?写?砣艘宜??拇Ψ中形?俏奕ùΨ中形?囊恢痔厥馇榭觥７ㄔ号芯龃?砣艘矣胂喽匀硕┝⒌钠踉夹Я?坝诒救耍?抟墒峭ü?硪恢址绞匠腥洗?砣艘业奈奕ùΨ中形?男ЯΓ?裨颍??砣硕┝⒌钠踉嫉男Я?我阅芗坝诒救恕Ａ夯坌窍壬?衔??鲜隽礁霭咐?涿??衫嗤剖视梅椒ǎ?导噬鲜粲谝阅康男岳┱欧椒ǎ?钩浞?啥源?砣嗣俺浔救思耙运?思倜氨救税感臀瓷韫娑ǖ拿飨月┒础４?砣嗣俺浔救思按?砣艘运?嗣俺浔救税感停?氲谌?讼嘈糯?砣擞写?砣ǖ谋砑??戆感椭?洌?⒉淮嬖诶嗨菩怨叵怠６杂谏鲜霭感褪视梅?晒赜诒砑??淼墓娑ǎ?浞ɡ硪谰荩?辉谟诶嗨菩裕??谟诿穹ǖ冢保保疤酰ū砑??恚┲?娣兑庵迹?炊?
交易上有正当理由的信赖应予以保护。⑧
我国《合同法》第５１条的规定，认为无权处分人为无权处分他人财产时，非经权利人追认或无权处分人于订立合同后取得处分权，合同非为有效。这实际上是从本人的角度，即从静的安全的角度来看待问题，而忽视了交易第三人的信赖利益，而且从制度层面上讲，我国关于无权处分效力的规定也与表见代理的规范意旨相冲突。代理人的无权处分行为，可适用表见代理的规定，也可适用我国《合同法》第５１条的规定，适用表见代理则可得出合同有效的结论，而适用我国《合同法》第５１条的规定，则可得出另一相反的结论，即合同效力未定。在不利于本人的场合，本人将会拒绝追认，而代理人又难以取得处分权，因而合同效力未定将又会在大多情况下等同于合同无效。我国法律对代理人的无权处分行为的适用并无明确规定，因此可以适用表见代理的规定，也可适用我国《合同法》第５１条的规定，然因适用不同的规定竟可得出截然相反的结论，不能不说是我们法律上的缺憾。
五、无权处分与权利瑕疵担保
我国合同法第１５０条规定：“出卖人就交付的标的物，负有保证第三人不得向买受人主张任何权利的义务，但法律规定的除外”。该条规定要求出卖人对第三人负有有权处分的担保义务。由于合同法对于违约责任在总体上采严格责任原则，在解释上应当认为，传统的瑕疵担保责任在我国合同法上已经丧失其独立性而并入了违约责任的范畴。⑥将无权处分行为的效力理解为有效，与合同法１５０条关于权利瑕疵担保的规定并不矛盾。
无权处分人处分他人之物时，依照合同法第１５１条的规定，无权处分人在受让人为恶意时免除其权利瑕疵担保的义务。因此，只有在受让人为善意时讨论权利瑕疵担保才有意义。在现实生活中可能出现受让人向出卖人主张权利瑕疵担保责任的情形大致有以下三种：（１）无权处分人处分他人之物，该物上并无设有他物权的；（２）无权处分人处分他人之物，该物上设有他物权的；（３）处分人处分设有他物权的己物。其中（1），（2）种情形属无权处分他人之物的行为。在第一种情形中，受让人善意且有偿受让财产或财产权利时，即可依善意取得制度取得标的物的所有权或其他权利，权利人不得向其主张所有物的返还请求权。此时自无适用合同法第150条规定之必要。在第二种情形中，受让人善意且有偿地受让财产或财产权利时，依善意取得制度取得标的物的所有权或其他权利，虽然此时物之所有人不能向其主张所有权的返还请求权，但是于标的物上先行设有他物权的他物权人，仍可向受让人主张权利。此时因为存在权利瑕疵，受让人可依合同法第150条规定向无权处分人要求承担权利瑕疵担保责任。在第三种情形中，善意且支付对价的受让人，依有效合同当然取得标的物的所有权或其他权利，但他物权人可向受让人主张权利。此时仍有合同?
ǖ冢保担疤豕娑ǖ氖视糜嗟亍?
综上所述，将无权处分行为的效力认定为有效，是顺应现代市场经济发展对法律的要求，有助于解决现实生活中存在的大量现实问题，有助于促进交易与平衡所有权的动态安全和静态安全。而且也有利于实现法律上的逻辑自足，从而保持体系上的完整性和法律制度间的相互协调。
注：
①王轶：《物权变动论》，中国人民大学出版社，2001年版，第204页
②王泽鉴：《民法物权·通则·所有权》，中国政法大学出版社，2001年版，第89页
③谢在全：《民法物权论》，中国政法大学出版社，1999年版，第72页
④王轶：《物权变动论》，中国人民大学出版社，2001年版，第242页
⑤孙鹏：《论无权处分行为》，载《现代法学》，2000年第４期
⑥韩世远：《无权处分与合同效力》，载《人民法院报》，1999年11月２３日
⑦梁慧星：《民法总论》，法律霭嫔纾?996年版，第234页
⑧梁慧星：《民法总论》，法律出版社，1996年版，第234、235页
关于征订《安全生产责任制与责任追究》的函
国家安全生产监督管理局
国家安全生产监督管理局司函
安监管司政法函字[2003]11号
关于征订《安全生产责任制与责任追究》的函
各有关单位：
为了适应当前我国安全生产工作的需要，促进地方政府及有关职能部门和生产经营单位依法履行安全生产职责，落实安全生产责任制，提高安全生产管理水平，组织有关专家学者编写了《安全生产责任制与责任追究》一书。
该书由国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）副局长赵铁锤同志任主编，内容以我国安全生产的法律、法规为依据，对地方政府及其职能部门和生产经营单位应承担的安全生产职责、安全生产行政执法、事故防范、应急救援、调查处理和生产安全事故责任追究等，作了较具体的阐述。并就依法履行安全生产职责建立健全责任制、编制应急救援预案、开展事故救援、事故调查处理的方式方法和程序等，以文本范例和案例分析的形式进行了说明。本书具有较强的针对性和实用性，可作为安全生产监管部门、有关行业管理部门，以及生产经营单位的负责人，学习贯彻安全生产法律、法规，依法履行安全生产职责，建立健全安全生产责任制的参考书，也可作为培训用书。
请有关单位做好该书的组织征订工作。
联系电话：010—64293386、64298551
国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）政策法规司
二○○三年五月二十九日
